« L’histoire du référendum au sein de la démocratie peut être résumée ainsi : application rare, résultats mauvais ». Ainsi parlait Robert Michels en 1911. Étant donné les référendums que l’on a eus en France jusqu’à maintenant, on ne peut pas lui donner tort, si ce n’est sur son usage du mot « démocratie » qui désigne en fait les régimes représentatifs.

En tout cas, son constat n’est pas une fatalité. L’application du référendum est rare parce que l’initiative référendaire est réservée à un groupe de taille très réduite, et leurs mauvais résultats sont obtenus pour de multiples raisons : notamment, les référendums ne sont ni utilisés quand il faut, ni comme il faut.

Leurs contenus sont par ailleurs très limités au sein de la V^e République : en vertu de l’article 11, ils ne concernent qu’une poignée de sujets. Peut être soumis au référendum « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Dans une démocratie authentique, il n’y a aucune limite de contenu, seulement des seuils différents. Si le contenu d’un référendum est conforme à la Constitution, il requiert la majorité simple pour être validé ; et s’il est contraire à la Constitution, il requiert la majorité des deux tiers, comme si c’était une modification de la Constitution.

Cette absence de limite de contenu peut paraître surprenante de notre point de vue actuel, mais c’est la seule option justifiable lorsque le peuple est souverain. Une Constitution qui limite préalablement le pouvoir du peuple est aristocratique dans sa nature profonde !

Cela dit, le peuple pourrait tout à fait choisir après la mise en place d’une démocratie de limiter son propre pouvoir, au même titre qu’un homme peut choisir de s’amputer d’une main pour se déguiser en pirate le soir d’Halloween. Les Français décideraient-ils un jour à la majorité des deux tiers que c’est une bonne idée d’abandonner définitivement une part de leur pouvoir ? J’en doute.

Revenons-en maintenant aux opinions de Michels, dont certaines étaient beaucoup moins vérifiables. En effet, il indiquait également que « Le référendum prête à la critique dans les mêmes mesures et pour les mêmes raisons que toute autre forme de gouvernement populaire direct. Ce qu’on peut lui objecter avant tout, c’est le manque de compétence des masses, ainsi que le manque de temps matériel ».

Et nous avons déjà vu que cette idée de manque de compétence des masses, en plus d’être fortement influencée par le contexte éducatif Italien de 1911, a été prouvée fausse par les successeurs de Francis Galton. Les individus ont beau manquer de compétences, la masse tire très souvent dans le mille. Un peu comme si l’on additionnait, aux fléchettes, les tirs de 10 millions de joueurs : le résultat moyen serait proche du centre, malgré les nombreux ivrognes ayant lancé leur fléchette par terre.

Du reste, il est vrai qu’un référendum peut demander du temps. Mais ce n’est pas toujours le cas. D’une part, parce que certains sujets sont suffisamment simples pour que chaque citoyen dispose déjà de la réponse avant même qu’on lui pose la question. Et d’autre part, parce que nous vivons à l’ère de l’information. Un référendum aujourd’hui provoquerait toujours l’apparition, dans les médias et sur les réseaux sociaux, de multiples comptes-rendus et autres argumentaires incitant à voter pour ou contre. Ainsi, la compréhension n’en serait que très rarement trop complexe pour les citoyens, quitte à ce qu’elle soit parfois approximative.

En tout cas, la critique de Michels vis-à-vis des référendums ne s’arrêtait pas là. *« Qu’on ajoute enfin à tous ces dangers et inconvénients celui-ci, le plus grave de tous : en posant d’une façon plus ou moins habile les questions et en se réservant l’interprétation des réponses ambiguës provoquées par ces questions ambiguës, les chefs peuvent facilement induire les masses en erreur et leur faire dire tout le contraire de ce qu’elles auraient dit si elles avaient été libres de se prononcer. *

Par son caractère absolu et soustrait à toute critique, le référendum favorise la domination d’aventuriers adroits. […] Cette institution suppose, en outre, une bureaucratie scrupuleusement consciencieuse, car l’histoire de ce système électoral nous apprend combien il est facile de fausser les résultats d’un plébiscite. Et alors même que les opérations se dérouleraient avec une régularité parfaite, le résultat du référendum n’aurait pas une valeur démonstrative absolue, car il lui manquerait toujours la force vivifiante de la discussion. Et pour terminer, disons qu’il est absolument incapable d’exercer une influence quelconque sur le pouvoir exécutif. »

Il mentionne ici cinq problèmes critiques qui doivent être réglés pour obtenir un système de référendums efficace : la capture de la formulation du texte, les manipulations par les démagogues, la vulnérabilité du décompte des résultats, l’absence de débats publics sur le sujet, et le manque d’influence concrète des référendums. Fort heureusement, ce sont en fait des problèmes relativement simples à résoudre. Surtout avec les systèmes et dans les institutions que je vous ai présentées précédemment.

La capture de la formulation du texte, ainsi que les manipulations des démagogues, découlent toutes deux de la même cause : le nombre de personnes ayant le pouvoir d’initiatives référendaires est extrêmement réduit, et il s’agit de politiciens professionnels. De plus, il n’y a pour eux aucune conséquence aux référendums. Il n’y a de sanction ni s’ils en ignorent volontairement le résultat, ni pour avoir forcé la tenue d’un référendum rejeté par les citoyens, ni pour s’être abstenus de tenir le moindre référendum dans des situations où cette abstention est moralement injustifiable.

Ce dernier point est, je l’admettrai bien volontiers, un concept impossible à appliquer tel quel : la moralité est trop subjective pour être retenue comme critère à l’état brut. Mais la Constitution aurait pu définir explicitement dans quels types de situations un référendum serait nécessaire pour des raisons morales, et elle ne le fait pas.

Fonctionnellement, les référendums en France sous la V^e République ne peuvent être que des hochets pour politiciens. Ils les agitent comme une menace face à leurs adversaires, en se prétextant meilleurs représentants du peuple, mais seulement lorsqu’une situation ne les arrange pas sur le moment. La défaite et la victoire supposée lors d’un éventuel référendum n’ont aucune valeur : seule compte, temporairement et à des fins politiques, l’apparence d’une prise de position en faveur d’un référendum qui ne sera jamais tenu. Le meilleur outil de démocratie directe de la V^e République n’est, en l’absence d’homme providentiel et patriote, qu’une arme rhétorique pour démagogues.

Deux mesures s’imposent donc. La première est d’offrir la possibilité de proposer un référendum à tous les citoyens français. Et cela sans limite, si ce n’est celle d’un nombre minimal de partisans d’un référendum à réunir pour qu’il soit tenu, et celle d’un ratio minimum en faveur de sa tenue parmi ceux qui donnent leur avis. Ensuite, la deuxième mesure à prendre consiste à sanctionner les élus qui abuseront de leur pouvoir d’imposer un référendum.

Car il y a une différence entre les deux : les citoyens, en leur qualité d’individus, ne peuvent que proposer un référendum. C’est-à-dire qu’ils doivent commencer par recueillir le consentement de leurs concitoyens avant que la tenue du référendum soit garantie.

Cette phase pourrait d’ailleurs inclure, à travers le forum politique national, la possibilité pour les citoyens de délibérer sur la modification d’une proposition de référendum préalablement à sa tenue. Ainsi, nous pourrions obtenir des référendums de meilleure qualité.

En tout cas, face aux citoyens, on trouve les élus. Certains d’entre eux, eu égard à leurs positions, pourront imposer la tenue d’un référendum malgré leur nombre très largement inférieur. Ce sera le cas du Président de la République, soit de sa propre initiative soit à l’initiative du Conseil des Ministres, ainsi que de l’Assemblée nationale et du Tribunat, chacun pouvant déclencher indépendamment un référendum après un vote interne.

Si le Président en impose, ses référendums devront faire l’objet de sanctions si leur résultat est négatif : il ne doit pas pouvoir constamment solliciter le peuple et faire perdre le temps de tout le monde pour des raisons d’égo, face à un Parlement qui ne sera pas forcément coopératif. Pour cette raison, les options de réponse de ces référendums devront toujours inclure la possibilité de ne rien changer ; ou dans le cas où il est impossible de ne rien changer, l’option explicite de rejet du référendum. Si l’une de ces options est choisie, alors son mandat prendra fin immédiatement.

Il pourrait toutefois aussi être obligé, dans certaines situations, de déclencher immédiatement un référendum si la Constitution le prévoit. Auquel cas il ne pourrait pas être sanctionné peu importe le résultat. Ce serait le cas, par exemple, s’il désirait signer un traité international destiné à être permanent, auquel cas il serait obligé d’organiser un référendum préalable pour confirmer la volonté du peuple sur ce point (à la majorité des deux tiers). Mais c’est un scénario assez rare : le Président n’aura que très peu d’obligations de tenir un référendum. La plupart seront facultatifs et simplement destinés à revenir vers le peuple pour compenser sa perte de pouvoir lorsque c’est nécessaire.

En ce qui concerne l’Assemblée, les choses sont très différentes. Étant structurellement incapable de déclencher des référendums sur un coup de tête, ses membres ne seront pas sanctionnés en cas d’échec ; d’autant plus que les citoyens pourront participer directement au vote parlementaire sur la tenue d’un référendum à travers le réseau national de vote.

Cela dit, le référendum ne doit pas leur servir d’outil pour les départager au cours de leurs processus normaux de fonctionnement. Ce devra être un outil d’exception : il sera réservé aux conflits trop difficiles à trancher, ou aux questions pour lesquelles ils estiment que le peuple entier doit donner son avis, peut-être simplement parce que c’est un sujet de société particulièrement brûlant.

Pour éviter de faire perdre du temps et de l’argent à la collectivité, le référendum pourra seulement être déclenché de force lorsque l’importance de la question le justifie. Les députés devront voter en faveur de son organisation à la majorité des deux tiers.

La raison en est toute simple : si la majorité attendue sur le sujet concerné est loin d’être atteinte au Parlement, alors il y a peu de chances que le référendum passe de toute façon. Mais ça n’empêche pas les parlementaires d’obtenir un consensus sur l’organisation du référendum dans d’autres situations. Soit parce qu’ils sont suffisamment proches du seuil mais trop incertains de la réponse à apporter, soit au contraire parce qu’ils sont certains que c’est le peuple tout entier qui doit voter pour des raisons de légitimité.

Si par exemple 49% des parlementaires estiment qu’une loi doit être adoptée, le Parlement n’atteint pas le seuil de 50% en interne, mais cela ne lui empêche pas de trouver un consensus plus large sur la question d’un référendum. Ceux qui sont en désaccord peuvent également souhaiter que le référendum soit tenu, pour obtenir une réponse certaine du peuple et régler définitivement la question. Le pourcentage de parlementaires favorables au référendum pourrait donc facilement monter jusqu’aux deux tiers sans pour autant que plus de la moitié souhaite voter en faveur de la loi proposée.

Enfin, pour ce qui est du Tribunat, je l’avais indiqué dans leur chapitre : les tribuns subiraient, en cas de référendum injustifié, la même sanction que le Président. Ceci, car le peuple ne peut pas participer directement à leurs délibérations, et que leur fonction n’est pas d’agir par la force. Il faut donc une sanction pour les inciter à ne se servir de cette prérogative qu’en cas d’urgence absolue, notamment lorsqu’une autre institution ne respecte pas la Constitution et qu’ils n’ont aucun autre levier pour la forcer à obéir.

Pour le Tribunat comme pour le Président, le référendum forcé est une bombe politique qui vaporise toutes les structures institutionnelles pour remettre la souveraineté populaire à la place qui lui revient.

Cependant, je dois le répéter, chaque individu conserve toujours le droit de lancer une proposition de référendum, y compris les élus. Ce qui signifie que ni le Président, ni les tribuns, ni les députés ne sont obligés de forcer le passage d’un référendum : ils peuvent aussi simplement en proposer un, en faire la publicité au détour d’un débat public, et attendre que suffisamment de citoyens se penchent sur leur proposition pour la valider ou non. S’ils choisissent cette méthode, alors aucune sanction ne peut leur être appliquée puisque la tenue de ce référendum-là nécessiterait l’accord du peuple en premier lieu !

Maintenant, revenons-en aux problèmes soulevés par Michels. Il restait la vulnérabilité du décompte des résultats, l’absence de débats publics sur le sujet, et le manque d’influence concrète des référendums.

Le premier point, évidemment, a déjà été réglé à travers les évolutions de notre système de vote, et ils seront encore réglés d’une manière plus efficace à travers un système informatisé. À notre époque, ce n’est donc plus un vrai problème.

Celui de l’absence de débats public est tout aussi obsolète : l’information transite à une vitesse que Michels n’aurait jamais pu imaginer à son époque, et les référendums n’y font pas exception. Chez les Suisses, chaque référendum fait l’objet de débats prolongés, y compris sur Internet.

Ils présentent d’ailleurs la particularité amusante d’être utilisés par les partis politiques comme terrains de guerre idéologique par procuration : chacun d’eux a pris l’habitude de monter des campagnes électorales en faveur d’une option du référendum. Ils en sont arrivés à un tel point que le coût total de ces campagnes se compte en millions de francs suisses (dernier record en date : 15 millions¹) ! Ce qui montre le système des référendums a été détourné par les politiciens. Mais c’est aussi la preuve qu’il n’y a pas lieu de craindre un manque de débat.

S’il y a bien une chose que l’on peut encore craindre, c’est seulement un débat de mauvaise qualité où la désinformation et la mauvaise foi abondent. C’est-à-dire le genre de débats qui a tendance à prendre place lorsque les partis politiques mènent la danse. Dans un régime où ils n’existent pas, le discours populaire sera certainement moins biaisé par des intérêts privés, à défaut d’être nécessairement beaucoup plus intelligent.

Enfin, en matière de manque d’influence des référendums, ce n’est le cas que parce que Michels a uniquement pu témoigner de l’existence de systèmes dans lesquels le non-respect des référendums n’est pas sanctionné.

Or, le référendum ayant valeur constitutionnelle dans une véritable démocratie, son non-respect équivaut au non-respect de la Constitution elle-même. C’est donc un acte de haute trahison pour tout élu ou fonctionnaire que de refuser en toute connaissance de cause de respecter le résultat d’un référendum. Quelle sanction la haute trahison doit-elle mériter exactement ? Je n’en suis pas certain, mais il me semble que la prison sans sursis et à perpétuité incompressible est un bon début.

Cela va sans dire, il en serait de même pour les élus ayant l’obligation d’organiser un référendum et qui refusent de le faire. Si le Président signait un traité permanent au nom de la France sans tenir de référendum préalable, alors il serait coupable de haute trahison aussi.

Reste une dernière question à traiter : celle des problèmes pratiques que l’on pourrait rencontrer lors de la tenue d’un référendum. Elle se découpe en deux parties : la concurrence potentielle des référendums, et leurs modalités.

Sur le point de la concurrence, il existe effectivement un danger. Deux référendums d’initiative citoyenne, portant sur la même question, pourraient recommander des solutions différentes et atteindre tous deux le seuil nécessaire pour déclencher leur déroulement officiel. Dans ce cas, comment choisir sur lequel voter ? Nous pourrions offrir au Tribunat le pouvoir de fusionner les référendums et de proposer plusieurs options simultanément, mais cette solution cause plus de problèmes qu’elle n’en résout. En effet, un Tribunat doté du pouvoir de réécrire les référendums serait ainsi capable de museler le peuple en empêchant sa voix de porter dans certaines directions.

De plus, les référendums à options multiples présentent des défis uniques. Même en disposant de la technologie déjà utilisée pour les élections présidentielles. Car un référendum, particulièrement lorsqu’il modifie la Constitution, ne pourra presque jamais atteindre le seuil de la majorité des deux tiers s’il présente trois options ou plus. Ceux-ci nécessiteraient donc de trouver un seuil qui soit à la fois compatible avec le jugement usuel et tout aussi protecteur que le seuil des deux tiers du scrutin uninominal, ce qui est une forme politique de la quadrature du cercle.

L’extrême complexité des référendums à options multiples, ainsi que la nécessité d’étudier les seuils appropriés pour prendre chaque décision en évitant à la fois la paralysie et la perte de légitimité, m’interdisent de proposer directement un tel système. Ce sera aux Français de l’inventer ultérieurement s’ils le souhaitent.

Par conséquent, la solution la plus simple au problème de la concurrence des référendums serait de confirmer uniquement le déroulement du premier à avoir atteint le seuil nécessaire. Pour cela, nous pourrons utiliser les données du réseau national, qui permettront de s’en assurer à la seconde près. Et dans le cas extraordinairement improbable où deux référendums sur le même sujet atteindraient tous deux le seuil au sein du même bloc de données publié sur le réseau, alors il suffirait de choisir celui dont le taux d’approbation est le plus élevé. Les citoyens pouvant également voter contre un projet de référendum, il est logique de choisir celui qui est le moins controversé.

Enfin, en ce qui concerne les modalités des référendums, l’uniformité devra être de mise en règle générale. Le mode de scrutin sera fixé par la Constitution, ainsi que la part des citoyens devant participer à chaque type de référendum. C’est-à-dire que les référendums se feront dans la quasi-totalité des cas au scrutin uninominal majoritaire, et que l’intégralité des citoyens concernés pourront voter.

Cependant, il existe de rares exceptions, des cas dans lesquels les modalités doivent être un peu spéciales. Par exemple, lorsqu’il y a un référendum de sécession, comme je l’avais décrit précédemment : deux référendums séparés auraient lieu pour les deux tranches concernées de la population. Il y aura aussi besoin de modalités spéciales lorsqu’il faudra expérimenter avec un nouveau mode de scrutin, pour peut-être modifier ensuite la Constitution. Les premiers tests du système de vote électronique se feront certainement à travers des référendums d’importance mineure pour vérifier que tout se passe bien, et ils devront donc faire l’objet d’un régime d’exception.

Pour résumer, les modalités doivent rester flexibles lorsque la situation l’exige. En revanche, il faut s’assurer également que cette flexibilité n’aille pas trop loin. Pour ce faire, le Tribunat détiendra le pouvoir de censurer un référendum s’il se prononce en séance plénière à la majorité des deux tiers en faveur de cette censure.

Cette décision restera opposable : comme c’est le cas pour toutes les autres institutions, le peuple français conservera en tout temps le pouvoir de dissoudre le Tribunat par référendum. Et s’il le décide, les tribuns perdront leurs positions, et le référendum censuré sera tenu dans la foulée selon les modalités prévues par son auteur. Car le rôle du Tribunat, à cet égard, est de défendre le peuple français dans son ensemble face à toute tentative d’user de modalités détournées pour obtenir une réponse précise. Il n’est pas de censurer sans raison valide, comme le fait le Conseil constitutionnel.